Реформа местного самоуправления. Курская область, взгляд изнутри

- 20.11.2006, 00.00 - Юрий Косырев, председатель Совета муниципальных образований Курской области, глава города Курчатова
Для развития современной России особое значение местного самоуправления связано с тем, что оно является одной из основ конституционного строя России, а органы местного самоуправления – органами публичной власти. В этой связи принятие 131-го Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» преследовало цель повышения эффективности местных органов власти, а также решение задачи более четкого разграничения полномочий между существующими уровнями власти. Гражданам должно быть понятно, за что отвечает президент и федеральная власть, за что региональная власть и за что отвечает местное самоуправление. На мой взгляд, замечательная цель.

Вместе с тем видно, что, не смотря на дополнительно принимаемые новые законы и пакеты нормативных актов в целях реализации главного для муниципалов закона, не позволяют говорить о качественном его исполнении. Главной причиной по-прежнему остается необеспеченность органов местного самоуправления финансово-бюджетными средствами для исполнения возложенных полномочий.

Так, основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и местные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют предоставление населению соответствующих услуг и товаров. Однако уровень финансовой сбалансированности не позволяет сегодня определиться с качественным показателем услуг. Например, содержание дошкольных учреждений. Исходя из доведенных до нас нормативов это одно качество, исходя из потребностей населения это другое качество, а исходя из сложившейся ситуации – третье. Тогда как можно ответить на вопрос: предоставили ли мы услугу или нет? ответ на этот вопрос даст наличие общих критериев. На мой взгляд, надо на федеральном уровне определить минимальные социальные стандарты по исполнению конституционных полномочий и их финансовую обеспеченность.

Реализация наших полномочий также зависит от того, насколько эффектно мы используем имеющиеся в распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы. Для выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимо формирование и исполнение соответствующих муниципальных планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных бюджетов и вся экономическая деятельность местных органов власти. Однако возникает вопрос: как это осуществить в рамках постоянно меняющегося федерального и областного законодательства? Например, в Курчатове Курской области бюджетообразующий земельный налог на три четверти состоит из налогообложения по землям, занятым Курской атомной станцией. Приняли Федеральный земельный Закон – теперь налога нет. Как в таком случае что-либо планировать?

Надо признать, что у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики территорий.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов остаются отчисления от налога на доходы физических лиц.

Однако и этот доход маловероятен в отношении деревень и сел, где преимущественно проживают пенсионеры.

Очевидно, в большинстве муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в основном за счет финансовой помощи из бюджета Курской области, так как являются дотационными.

В свою очередь, подобная ситуация не стимулирует органы местного самоуправления развивать территории. Да и как развивать, если подготовленных специалистов в большинстве муниципалитетов не найдешь. До сих пор не учитываются расходы местных бюджетов непосредственно на реализацию реформы, в частности, на подготовку выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, повышение квалификации. Здесь должна быть принята областная программа обучения специалистов. Например, требование законодательства иметь обученный состав муниципальных конкурсных комиссий. Думаю, мало найдется в Курской области муниципальных образований, которые смогут направить работников администрации ан курсы, стоимость 10-15 тысяч рублей.

В настоящее время не разработана система показателей областной и муниципальной статистики, отвечающих потребностям прогнозирования и планирования доходов областного и местных бюджетов. В связи с этим, органы государственной власти Курской области не могут обеспечить в полном объеме распределение финансовой помощи между местными бюджетами по объективным методикам и критериям.

Одной из основных причин ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за ними дополнительных вопросов местного значения без передачи соответствующих доходных источников. Так, принятый в 2005 году 199-й Федеральный Закон к вопросам местного значения отнес создание условий для развития малого предпринимательства, сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельхозпродукции. Помимо этого, в ряде других Федеральных Законов к компетенции муниципальных образований в течение 2004-2005 годов были отнесены вопросы по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке муниципальных предприятий, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб, профилактике пожарной безопасности и другие. Однако предлагаемые методики формирования бюджета в большинстве случаев не учитываю данные обязательства муниципалитетов. Например, надо сделать в школе пожарную сигнализацию, а средств нет. Вместе с тем, кто будет отвечать, если завтра в в школе случится пожар? Я считаю, что подобное положение дел заведомо делает местные администрации объектами прокурорских проверок.

Сложившаяся ситуация говорит о том, что власти не должны произвольно расширять перечень вопросов местного значения. Более обоснованно в данном случае применение на практике механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, с передачей субвенций местным бюджетам на их осуществление из соответствующих вышестоящих бюджетов.

Тем же 199-м ФЗ уже предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств местных бюджетов дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан. Принятие такого рода положений не имеет целесообразности, поскольку их реализация нарушает концепцию четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также создает дополнительные трудности по определению реальной потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении собственных полномочий.

Социально-экономическое развитие муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления не только за счет финансовых ресурсов, но и материальных средств. Положения 131-го ФЗ указывают на необходимость принятия специального Федерального Закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества.

Однако наивно полагать, что эффективность управления муниципальной собственностью и увеличение доходов от ее использования связаны лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы и четким исполнением органами местного самоуправления соответствующего законодательства.

Повышение эффективности использования муниципального имущества можно обеспечить, в частности, за счет:

- осуществления текущего и перспективного планирования экономических результатов деятельности муниципальных предприятий, уточнения предметов и целей их деятельности;

- обеспечения полной инвентаризации и государственной регистрации объектов муниципальной собственности;

- четкого определения порядка и прав пользования объектами муниципальной собственности в муниципальных правовых актах;

- введения единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде, а также корректировки величины арендной платы с учетом рыночных цен.

В отличие от ранее действовавшего законодательства в 131-м ФЗ установлены исчерпывающие виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 года подлежит перепрофилированию либо отчуждению.

Однако закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса.

Проблемы формирования муниципальной собственности в настоящее время возникают также в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у них в собственности. Например, не предусмотрено муниципального имущества для решения такого вопроса, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Значительно замедлило и затруднило процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями.

Сегодня в законодательстве не предусмотрен правовой механизм создания совместной долевой собственности муниципальных образований, а также не приняты правила учреждения организаций на основе совместной долевой собственности муниципальных образований. Это затрудняет передачу в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов и поселений.

Кроме того, требует уточнения порядок разрешения споров между органами власти всех уровней о безвозмездной передаче имущества, в том числе согласительные процедуры между ними в целях урегулирования казанных вопросов.

В связи с необходимостью обязательной приватизации муниципального имущества возникает серьезная проблема сохранения за предприятиями малого и среднего бизнеса зданий и помещений, арендуемых у муниципальных образований. Данные предприятия не располагают достаточными финансовыми ресурсами для участия на общих условиях в приватизации муниципального имущества, что может негативно отразиться на их производственной деятельности и обеспечении занятости работников.

Наибольшими проблемами муниципального хозяйствования является жилищно-коммунальное хозяйство, бремя содержания которого в полном объеме возложено на органы местного самоуправления. Основной задачей реформы ЖКХ является не поиск дополнительных средств на финансирование отрасли, а в создании стимулов у предприятий ЖКХ, поставщиков тепла и энергии по улучшению эффективности их финансово-хозяйственной деятельности в целях предоставления качественных услуг населению.

Однако проведение любой реформы невозможно до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и самостоятельно определять направления их финансирования и порядок оплаты. В связи с этим важно, чтобы функции заказчика ЖКУ были переданы от дирекций единого заказчика непосредственно представителям населения, которые получат право выбора поставщика соответствующих услуг. Помимо этого проведение реформы ЖКХ необходимо указывать с реформами в сфере электроэнергетики, газовой отрасли, с реформами других естественных монополий. Кроме того, модернизацию предприятий коммунального хозяйства и проведение жилищно-коммунальной реформы тормозит проблема погашения задолженностей муниципальных образований, в том числе в сфере ЖКХ. Поэтому данная реформа особо нуждается в детальной экономической проработке и надлежащем правовом обеспечении. В этой связи в не меньшей степени требуется на данном этапе реформы поддержка муниципалитетов областными дотациями.

Анализируя сказанное, нельзя также не отметить и те проблемы, которые возникают при формировании бюджета и по вине самих муниципальных образований. Например, льготы, предоставляемые по аренде земли. Здесь необходимо инвентаризировать тех льготников, которые имеют эти льготы и реально оценить целесообразность их предоставления.

Не менее важна полнота учета налогоплательщиков. Для муниципальных образований очень важно своевременное формирование налога на имущество. Мы все знаем, что есть подстройки, есть здания, сооружения, собственники которых не платят налога на имущество. Почему? Потому что оно не зарегистрировано в установленном порядке. А мы даем разрешение на строительство. Например, строится дом, дверная ручка не прикручена – незавершенное строительство, налог на имущество не платится. В данном случае целесообразно законодательно установить срок обязательной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и землю. А в случае нарушения таких сроков предоставлять право органам местного самоуправления совместно, возможно, с органами БТИ оценивать такое имущество и предоставлять сведения в ФНС для выставления счетов на оплату налогов.

Также необходимо законодательно урегулировать вопросы по налогообложению имущества в случае не соблюдения норм и правил, сроков строительства, так как значительные объемы недостроя или длительного строительства не обременяются налогом.

И это лишь основная часть проблем.
KURSKCiTY.RU в Telegram
Нашли ошибку? Выделите ее и нажмите Ctrl+Enter